政党的意见表达，以及在此基础上形成的政党政府政策及其施行，都离不开党员、党的组织。因此，政党组织，特别是基层组织的状况和特点能够折射并深刻影响政党的理念，并决定它在政治上是否成功。
一、国外政党的党员与基层组织结构
西方学者指出，党员至少在5 个关键领域对政党发挥重要作用。首先，他们是政党竞选机器极重要的组成部分；其次，他们为政党政策提供了测试、校验的空间；第三，他们推举党的领袖、选拔党的代表并协助其扩大政治影响；第四，他们帮助设立党的组织，并在财力等方面支撑其运作；最后，他们还是政党居住在社区中的“大使”。由此，要维持组织的存在和发展，政党首要的任务就是发展和保有相当数量的党员，并将其纳入各种正式和非正式的基层组织，以及维护他们的政治忠诚。
国外政党党员招募的标准和口径松紧不一。对入党要求最宽松的是美国民主、共和两党。对美国人来说，党员甚至根本就没有实际意义，不过是那些为政党效力的积极分子、在竞选中支持政党的人、参与政党初选的人以及投票给政党候选人的选民。美国内布拉斯加州萨比县共和党章程对党员及其招募的规定只有简短的两条：1. 党员应当是那些认同共和党目标并在初选时登记为共和党选民的人们；2.( 县) 委员会有义务在行政区或选区招募和登记党员，并确保登记入党的机会随时开放。条件如此宽松，入党和加入俱乐部没什么区别。欧洲政党对党员要求相对高一些。比如，英国工党要求党员承认党纲并交纳党费，德国社会民主党和法国社会党还要求入党的人加入职业工会或社区协会，等等。有些政党希望尽可能多地吸收党员，为此很在意不向党员附加太多要求以免影响人们入党的兴趣。同时，政党也会尽量简化入党的手续，人们可亲自到政党组织那里登记，也可通过工会等社团集体入党，还可通过互联网甚至移动电话登记入党。
欧美政党都比较重视党员的权利。在美国，有很多州通过立法规范政党活动并保护党员民主权利；在德国、俄国和英国，专门用来规范政党的政党法或有关政党与选举的法案，也都要求政党尊重党员权利。这样做目的就是从根本上确保政党组织上的民主性，使其能与国家的民主制度相一致。这既是国家对政党外在的规范要求，同时也是政党基于自身发展的内在要求。德国社会民主党党章第五条规定：每一个党员都有权利和义务在党章范围内参加政治意志塑造，参加选举和表决，支持社会民主党的目标。这是此类政党在党员权利义务方面通用的表述。
另外一些政党对党员要求高，入党的程序也非常复杂。以新加坡人民行动党为例。这个党非常注重党员的质量。它把党员分为预备党员、普通党员、预备干部党员和正式干部党员。要入党，必须本人提出申请，同时有介绍人引荐。申请人在党组织调查确认无犯罪记录和其他问题后，经中央执委会投票通过才能成为预备党员。党员至少经过两年努力并对党作出特殊贡献，并由一名中央委员推荐，再经执委会投票通过，才能成为干部预备党员，进一步考验后才能成为干部党员。只有大约1% 的党员最终能够晋升为有资格参加议员提名和竞选的干部党员。此外，该党党员的身份大多是秘密的。
仅有党员还不够，干部和党工对基层政党组织的存在和发展是必不可少的。还以美国政党为例，全美共有10 多万个基层选区，这意味着民主、共和两党在这些选区中有20 万—30 万负责人，再算上协助他们的党工，全美至少有100 多万人充当基层党务人员。如若再加上美国7300 多个县及所辖区一级的政党领袖及工作人员，那么在基层为政党工作的人数是相当可观的。美国基层政党组织的主要领导职务有主席、副主席、秘书和司库，基本上都由选举产生，任期在1—2 年之间，一般随议员、州长或总统预选而定期改选。其中，主席负责领导基层政党工作的全局，副主席协助主席并承担主席和委员会委托的工作，秘书负责会议记录、文件起草和整理、联系委员会成员等日常工作，司库则负责财务工作。有必要指出，这些从事基层党务的人，除极少部分是聘用外，绝大多数都是业余兼任的志愿者、积极分子。人们从事基层政党活动的目的五花八门，有的基于政治信念，有的为将来从政考虑，有的则是看到有利可图。正由于绝大多数人并不把党务工作当成正式的职业，所以无论基层组织还是党务人员都不会形成一方对另一方的紧密控制。
基于参加选举、角逐政权的目的，政党的组织架构、各级领袖和机构都应由党员选举产生。从世界政党发展的趋势看，以自上而下的委任制模式建构组织体系特别是基层组织的党越来越少，党员选举主导基层组织的建构的模式应用得越来越广泛。
在存在竞争性选举的国家和地区，政党设置基层组织的目的就是确保本党能获得尽可能多的民众支持。因此，政党基层组织活动的地域与选区是基本一致的。美国两大党正式的基层组织有县组织、选区组织和投票区组织３个层次。最基层的政党组织设在投票区，它由一些积极分子组成，一般由“首领”和一个委员会来领导。这一级组织是政党接驳（连接）选区的端口，是整个政党结构的核心和灵魂。其中，“首领”的作用最不容忽视，很多人花费大量的时间和精力，以公允、合理的方式维护本选区利益，并时常被视为社区的“教父”。选区和县级组织都由投票区派代表选举产生选区、县的委员会及其主席。选区、县委员会下辖财政和审计委员会、章程委员会、选举委员会、候选人遴选及推广委员会、组织发展委员会、联络委员会、政策与法案委员会、选民登记委员会等专门委员会。一般由主席会同副主席、秘书和司库等主要负责人负责本级委员会的整体运转，并分工负责各专门委员会的运转。基层组织都有自己的章程，对领袖和委员会的组成、产生和运作等都有严谨细致的程序性规范。此外，美国还有各种各样渗透了政党特质的基层非正式组织。比如老式的党魁支配的政党“机器”（二战以后逐渐消亡)，各种各样的业余俱乐部组织，一些精英型的核心小组，等等。
在欧洲发达国家，特别是在英国，基层政党组织构成存在与美国相似的情况。各党都将根脉深扎在选区中，都围绕争取选民认同这一政治理念，设置以社区领袖、委员会为核心，由党员、积极分子组成的正式组织和一些与之紧密联系的非正式外围组织共同组成的圈状结构。在亚洲，主要政党的基层组织深受欧美影响。比较特别的要算派系共治的日本自民党，其各派系的国会议员都在选区中控制着效忠自己的后援会，后者的影响往往超过乃至吞没自民党正式的基层组织。
在威权色彩浓郁的新加坡，人民行动党基层组织同样也是设在选区中。该党在选区中提名的候选人或当选的国会议员一般就是基层组织的领袖。新加坡选举基本上是咨询性的，人民行动党也容许竞争在一定范围内存在，并把它作为保持本党活力和反映民情变化的方式。为了服务党的选举利益，人民行动党在选区广泛地设置公民咨询委员会、民众联络所管理委员会和居民委员会，以及领导和协调上述各组织关系的社区发展理事会。这些组织都有充分的人财物力资源可供支配，运转目的就是通过各种策略取得选民支持。
二、国外政党基层组织的运作方式及其对政党政治的影响
在存在竞争性选举的国家和地区，不同政党对待选举也存在策略上的不同。有些政党更多地通过争取选民认同来赢得权力，另外一些政党则更多地通过操纵选举本身来赢得权力。
美国民主、共和两党都通过初选提名本党正式候选人。尽管两党的初选多由地方政府而不是党的组织包办，尽管初选人选的产生也往往与基层党组织无关，但由于希望角逐公职的人只有在初选中获得最广泛的党员和基层组织支持才能代表本党参加正式选举，所以他们必须在初选前就密切与基层组织的联系，通过它们向党员推销自己。英国政党也存在类似的机制。以保守党为例，有意参选的人必须先向保守党中央办公室提出申请并递交简历，经资深议员和党的地方支部审查批准后列入候选人人选名单，该名单须经基层党员会议表决通过。然后，由地方党支部干事仔细阅读名单上所有申请者的简历，并从中挑选优秀的人进行面试。面试后，地方支部负责人确定3—5 人参加由支部成员参加的筛选会议，对他们进行公开的提问和质询。最后，由支部全体党员投票选定正式候选人。就这样，利用初选机制，政党从一开始就通过基层组织获得了对候选人松紧不等的控制。一般认为，较之总统制，议会制条件下政党对候选人和当选人员的这种控制更为严格。在初选后的大选中，候选人也始终都要注意基层组织和党员的意见、态度，并及时调整选战的策略和方向。当选后，如果想连任，他还要经常回到所在的选区，通过基层组织与党员群众见面、交流，并注意保持日常通讯。比如，美国国会议员就必须每周五赶回选区为选民服务。
基层政党组织也会尽力配合自己的候选人当选公职人员。为了让自己人当选，基层组织一般致力于如下的事务：一是劝票。尽管很少能够直接影响到投票结果，但在投票日，如若在对手积极劝票时按兵不动，肯定会不利于本党选情。二是助选或拉票。在选举期间策划集会活动，电话或登门拜票，张贴海报，等等。三是选民登记。越多的选民登记为本党选民，自己人胜选的可能性越大。四是建立和维护选民信息档案系统。比如，澳大利亚工党地方组织就使用一个从美国引进的名为“联络—回馈”的系统软件，及时记录和更新选区内的选民信息，包括姓名、生日、职业、联络方式等，用以保持和密切与选民的联系。除直接服务选举外，基层政党组织还从事间接相关的工作：一是选区服务。比如举办餐会、修路架桥、清理垃圾等，以换取选民认同。外界一般认为它是基层组织的主要业务，但许多基层组织本身并不认同。二是宣传或社会化介绍本党政策或候选人，但由于该项业务往往招致欺骗指控或引发政治丑闻，基层组织大多对此兴趣阙缺。三是筹款。四是定期开会。讨论政策问题，安排候选人或回到选区的当选公职人员与党员群众见面，处理基层党组织的日常事务，等等。
在基本上是议会主导的西方政治中，政党一般被理解为３个内在关联的部分：政党组织，政府中的政党，以及选区中的政党。选区中的政党就是基层政党组织，除了与选民、候选人发生联系，它还通过派代表出席上一级直至全国党的代表会议或选举上级直至全国党的委员会委员的方式，与外部政党组织发生联系。并且，它还通过选举和选区服务等活动与政府及其公职人员发生联系。选区中的政党事实上是西方政党组织的核心，尽管它可能是涣散的甚至是瘫痪的，但由于负载了民意的关系，它无异于西方学者所讲的“睡着的国王”，既有强制性权威，又有诱导性权威，因此政党组织和政府机构都不能无视它的存在。在政治市场上，基层组织是一个“推销员”，在向选民推销自己候选人的同时，也推销自己的党和这个党的政策。为有更好的业绩，它们会要求政党组织和政府中的党尽可能生产适销对路的政治产品——受欢迎的政策和政治家。相应地，它们也会要求政党组织和政府中的党尽可能地清理、召回滞销的政治产品。这一正一反两面的要求事实上对政党、政府形成一种刚柔相济的合法性约束。
在传统上习惯于行政主导的一些发展中国家，政党在整体上并没有这样一种组织与职能的分疏。在新加坡，人民行动党政府大量设置所谓的“集选区”，在这样的选区中，每个政党不能提名单个的候选人，而是必须提名由3—6 人组成的候选人小组，他们集体参选，进退一体。集选区制度实际上成为实力雄厚的大党欺压势单力薄的小党的有效手段，它起到了从根本上瓦解反对党获胜可能性的作用。由于无法胜选，反对党干脆放弃在集选区的提名，转向数量较少的单选区，但其胜选的概率也是微小的。所以，尽管选举定期举行，但在许多选区根本不存在竞争，行动党候选人在提名时即已当选。人民行动党候选人提名是中央说了算的，基层组织在选举中只是贯彻中央的意志。新加坡实行内阁制，部分议员身兼政府高官和基层政党领袖，政府首脑往往也是党的最高领袖。在这种情况下，党的基层组织自然被牢牢掌握在党政高层手中，其主要功能与其说是服务立法选举，倒不如说是行政性地联系群众、反映民情和服务社区。最近几年，人民行动党又设立了党的社区基金制度，基层政党组织更多地转向服务日常性的儿童教育、公共福利等领域。总之，人民行动党是利用行政资源来维护执政地位，其基层组织和活动是必要的行政环节。
（作者分别系中央编译局副研究员、中央社会主义学院副教授）
（来源：中直党建网）
