在澳大利亚,国家的所有公共财产和公共服务都必须接受社会公众的监督和评价,公共机构的支出及其绩效接受公众监督,政府的可信度建立在健全而透明的公共支出绩效评估基础之上。公共财政绩效考评制度最初源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,自上世纪80年代在西方国家普遍采用以来,受到世界上许多国家的重视。
明确的监督主体
在澳大利亚,公共机构的财政绩效考评既要接受政府内部监督,也要接受外部评估机构监督。前者包括三类,即内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会;后者也包括三类,即国会参众两院的财政委员会、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署。
在政府内部的监督主体中,每个评估责任主体承担何种义务、评估哪些对象、通过什么样的方式来评估、具体评估什么样的内容、评估结果有什么样的不同法律效力等,都有详细规定。在外部评估机构中,国会参众两院对于公共财政的监督有明确具体的权力、程序和规则。
目前,澳大利亚政府绩效评估体系是比较成熟、完整的,且已经走上法制化轨道。
考评的主要方法
政府采购花的是纳税人的钱。这些钱花在什么地方,是否应该花,达到了什么效果,纳税人最终得到了什么,以什么标准来衡量政府采购支出的效果等,这些问题,澳政府公共财政绩效考评的内容都为纳税人做了明确的解释。
其中著名的“3E”(经济性、效率性、效益性)评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端。这是美国会计总署20世纪60年代提出来的,率先对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效益性并重的审计,渐渐形成了“3E”评价法,后来为许多国家所效仿。但是,政府在社会中所追求的价值理念和“3E”评价法单纯强调经济与效率之间存在矛盾,“3E”评价法在实践中暴露出一系列的不足,因此后来又加入了“公平”指标,发展成为“4E”。作为第4个“E”,即公平性原则,其所关注的是“接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇,需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。在澳大利亚,根据政府投入产出、质量、结果三大类评估指标,人们便能知道公共财政中的“质”和“量”。其中“质”是指支出所取得的最终成果,表明这笔财政支出是用来做什么的,人们从中能得到什么好处;“量”是指公共财政支出的效率。
法定程序下运行
绩效考评作为一种监督制度,必须遵循一定的程序规则,即规定考评主体从事考评监督行为的顺序、方式和手续的规则,这是实施有效监督、防止权力滥用的必要前提。澳政府实施绩效考评制度主要有三道程序:其一是评估的准备阶段;其二是起草评估报告;其三是对绩效考评的回顾。
绩效考评制度的目的是为决策服务,改进现有项目的管理,增强项目管理者的责任感。评估报告对外公布的重要意义在于:有助于敦促政府部门或有关机构在决策时按规定的程序进行;增强项目管理者的责任感;让公众了解项目真实情况。
借鉴与启迪
澳政府财政绩效评估,对我国公共财政尤其是政府采购制度在实践中所存在的一系列问题,特别是当前制度所普遍存在的一些难点问题,都有启示。一是制定明确合理的政府采购绩效总体目标;二是明确考评主体;三是建立科学规范的公共财政绩效考评指标体系;四是对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价;五是运用考评结果提高政府采购预算编制和管理水平,提升政府采购的经济性、有效性和效果性。需要提出的是,我国只有在统一公共采购法律制度、理顺分散采购与集中采购的组织模式后,政府采购绩效考评制度才能够真正地建立起来。